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주요국 농업정책 변화와 WTO 협상에의 시사점
- 분류
대외경제정책연구원
- 주무부처
대외경제정책연구원
- 발행연도
2001
- 자료유형
연구보고서
- 주제별
농업·농촌
- 작성자
관리자
- 등록일2001-01-01
- 조회62
본 연구는 농업협상에서 중요한 위치를 차지하고 있는 미국, 일본, 캐나다, EU에 있어서의 분야별 농업정책 변화와 WTO 협상과의 관계를 살펴봄으로 써 이를 통한 정책시사점을 살펴보았다.
먼저, 미국은 세계농산물 시장에서 중요한 위치를 차지하고 있는 국가로서 향후 WTO협상에서도 가장 어려운 협상대상국이 될 것이다. 미국은 자국산 농산물 수출 확대를 위해 WTO 다자간협상들 통해 개방적이고 투명한 무역 구조를 지향하면서 세부 문제에 대해서는 양자협상을 통해서 실익을 추구하고 있다.
UR 협상 이후 미국의 직접지불, 소득안정 지원, 재해보상 등 허용대상 농업보조가 매우 큰 폭으로 증가했으며, 종종 감축대상 국내 보조적 성격을 갖는 정부지원도 크게 증가해 왔기 때문에 새로운 WTO 농업협상에서의 입지는 상대적으로 취약해졌다고 볼 수 있다.
한편, EU 등 많은 WTO회원국들은 미국 정부가 농산물 가격하락으로부터 농가소득을 보전하고 농업경영을 안정화하기 위해 최근 3년 동안 지급해 온 긴급지원은 생산 및 무역왜곡적 보조금의 한 형태이며, 이것은 미국이 지금까지 WTO회원국들에게 시장지향적 농업정책을 추구해야 한다고 주장하고 요구해 온 것과는 상반된 것이라는 비판이 증가해 왔다. 또한 최근 3년 동안 200억 달러에 달하는 긴급직접지불이나 작물보험료의 정부보조들 증가 등 국내지지 확대는 본격적인 WTO 농업협상을 앞둔 현 시점에서 미국내에서도 비판적 시각이 존재하고 있다.
새로운 WTO 농업협상에서 미국은 국내보조금 감축에 관한 협상은 심도 있게 취급하지 않고 시장개방 분야와 수출보조금 감축 분야의 협상에 중점을 둘 것으로 판단된다. 따라서 우리나라는 미국의 입장변화에 맞추어 시장 개방 분야의 협상에 중점을 두어 대비해야 할 것으로 보인다.
최근 2년 동안 미국에서는 2002년 차기 농업법제정을 위한 논의가 활발히 진행되어 왔다. 새로운 농업법안은 최근 지속되는 농업 불황에 대응하여 예측가능하고 시장대응적인 농가지원을 목표로 생산자율성, 경기조정적 지원, 환경보전에 중점을 두고 있다. 우선 경기조정적 보조금제도를 도입하여 농가에게 생산자율성을 최대한 보장하였고 보조금 지급기준이 되는 생산면적을 과거치로 고정시키지 않고 농가가 현채치로 변경할 수 있도록 하였다.
또한, 1996년 농업법에 비해 농이 소득안전망 장치 강화, 농산물 수출촉진 및 농업환경개선대책 등이 확대 도입될 전망이다. 특히 미국이 현재 추진하 고 있는 농업정책 방향에 대한 의회 및 정부의 제반 검토의견을 살펴볼 때, 앞으로 미국 농업정책은 가격지지정책보다는 경기변동에 대비하기 위한 소득지지정책에 중점들 둘 것으로 예상되며, 보완적으로 작물보험, 가축보험 등 위험관리정책을 강화하고 환경보전과 지역사회개발에도 정책적 관심을 보다 확대할 것으로 예상된다.
대규모 농산물수출국인 미국의 농업은 최근 수년간 생산량 증가와 수출 부진으로 불황을 맞고 있다. 농산물 가격의 급격한 하락으로 농업의 수익성 이 크게 악화되어 미국 정부는 농가의 소득지지를 위해 보조금 지원규모를 대폭 확대하는 한편 농가소득 안정장치의 마련을 위해 노력하고 있다. 우리 나라의 경우에도 UR 농업협정 이행 이후 농업수익조건과 농가소득의 하락 이 발생하고 있는 시점에서 미국의 농가소득안정 대책이 우리에게 정책적으로 시사하는 바가 크다고 사료된다.
일본은 식량수입국이라는 면에서, 또 농업의 다원적 기능의 발휘를 중시한다는 면에서 우리나라와 유사한 입장이다.
UR 타결이후 일본의 농업정책전환에서 특징적인 것으로는, ① 쌀 관세화에서는 WTO 농업협정에 근거하여 고울 관세상당치를 산정, 향후 25년 정도 는 관세화에 의한 쌀 수입을 금지할 수 있는 장치를 마련한 것, ② 식료자급률 목표설정에서는 2010년 식료자급률 목표를 설정하여 생산자와 소비자가 연대한 농업정책추진을 시도한 것, ③ 경영단위 소득안경정책에서는 종래 품목 중심의 가격지지제도가 가지는 한계를 극복하기 위하여 미국, 캐나다 등에서 도입, 실시되고 있는 WTO 규정에 일치하는 경영단위의 정책도입을 시도하고 있는 것, 중산간 직불제에서는 조건의 불리성을 금전적으로 보상하여 농업유지에 의한 농촌진흥, 이를 통한 다원적 기능의 충분한 발휘를 도모하고 있는 점 등이 특징이라고 지적할 수 있다.
새로운 기본법이 제정된 이후 일본 농업정책에서 식료정책이 농업정책의 중요한 축으로 등장하고 있으며 국민적 합의 위에서 형성된 식료정책은 향후 농업보호의 중요한 수단으로 활용될 것으로 예상된다. 특히, 자급률 목표 설정은 WTO 차기협상에서 협상자료로 활용할 수 있으며, 국내 농업생산을 확대하는 데 필요한 농업보호의 근거를 만들었다고 평가할 수 있다. 또한, 일본의 중산간지역 직불제는 WTO 농업협정의 허용보조경책(green box)에 해당되는 지역정책의 범주에 포함되는데, 지급요건을 생산활동과 연계하고, 지급대상을 경지면적 단위로 하고 있으며, 쌀 맥류 대두 등의 생산목표를 설정하고 있는 것이 특징이다.
일본은 차기협상에서는 UR 협정의 실시 검증을 통하여, 세계적인 농업정책 과제인 농업의 다원적 기능과 식료안전보장 추구를 중요하게 고려하도록 제안하고 있다. 일본 제안서에 나타난 시사점으로는, 첫째 쌀 MMA 물량 유지 에 대해서는, 단지 관세화가 몇 년 지체되었다는 것에 대한 대가로서는 지나치게 과중한 부담이며, 그래서 MMA의 감축을 위해 최근의 소비량에 근거 한 기준년도 조정의 필요성을 제기하고 있다는 점이다. 둘째, 현행 특별세이프가드는 유지하되, 농산물의 특수성을 배려한 새로운 세이프가드의 창설을 주장하고 있는 것도 주목할 만한 사실 이다. 셋째, 국내보조에 대해서는 기본적인 골격은 유지하되, 허용보조정책(green box)에 대해서는 미국, 캐나다 등 선진국의 정책동향을 감안하여 생산요소를 비롯한 생산현상을 더욱 반영시킬 것-, 발등요건, 보전비율의 제한을 완화할 것 등으로 개선방향을 제시하고 있다. 넷째, 국내보조 수준에서는 각국의 다원적 기능, 농업정책개혁 상황, 국별 생산조건 차이, 생산성 격차 등을 고려하여 현실적인 수준에서 설정되어야 한다고 제안하고 있는 점 등을 들 수 있다.
이러한 일본의 제안서 내용은 우리나라의 제안서와 대부분 일치하는 것으로 향후 협상에서 우리나라는 일본과의 공조확보에 주력하여야 할 것이다.
캐나다는 전통적으로 농가의 소득안정을 위한 다양한 정책들을 추진하여 왔다. 특히, 캐나다는 농산물 수요 및 가격의 불확실성에서 발생하는 농민의 소득변화 및 감소를 보전하여 주고 있다. 즉, 농가소득안정을 최우선의 목표로 하고 있는 것이다.
최근 캐나다의 농업보조정책의 주요한 요소로 작용하고 있는 소득안전망 (Safety-net) 정책은 WTO 농업협정의 허용보조 규정에 합치하도록 계획된 것으로 우리나라도 이를 감안하여 WTO 규정에 일치하는 제도를 도입하여 향후 분쟁의 발생가능성을 사전에 없앨 수 있는 방안이 모색되어야 할 것이다. 특히 정책 재원을 중앙정부와 지방정부가 분담하는 비율에 있어서 캐나다의 분담비율인 60 : 40과 지원대책의 목적이 지금까지 평균수입의 적어도 항상 70%가 되도록 농가소득들 보장하는 것 등도 우리의 정책 도입과정에서 고려해 보아야 할 사안이다.
또한 캐나다의 소득안정계정 (NISA) 제도에서 살펴볼 수 있듯이 생산자, 연방정부, 주정부가 공동으로 기금을 조성한 후 농가소득이 평년보다 낮을 경우 이를 지원해 주는 방안도 도덕적 해이를 방지하기 위해 반드시 도입하 여야 할 것이다. 작물보험을 우리가 추가적으로 도입한다면 보험료의 부담비율도 다시 결정하여야 하는데 캐나다의 보증 수준에 따라 차등을 두는 방식은 작물보험의 확대를 위해서도 필요한 제도로 간주될 수 있을 것이다.
이와 같이 그동안의 캐나다 농업정책개혁의 주된 방향은 정부의 가격지지를 통한 지원은 줄여나가면서 직접지불제도나 기타 여러 가지 WTO에서 허용되는 보조의 지원을 늘여나가는 것이었다. 이 중에서 농가소득안전망의 확립이나 위험관리 수단의 확보, 환경 및 자연자원의 보호, 농촌개발, 신기술의 개발 및 전파에 관한 많은 제도들은 WTO 농업협정에서도 허용되고 있 으며 앞으로도 허용될 가능성이 매우 높은 제도들이므로 우리나라도 이러한 제도로의 농업정책전환을 추진하여야 할 것이다. 그러나 캐나다의 주요 농업 정책변화는 그 목적이 경쟁력의 확보라는 데 있다. 물론 이러한 현상은 우리의 농업과는 성격이 다른 캐나다 농업의 특수성에 기인하는 것이기도 하지만 우리의 농업정책도 장기적으로는 이러한 정책 기조하에 수립되고 집행되어야 할 것이다.
또한, 대부분의 캐나다 농업경책은 여러 차례의 수정을 거쳐 집행되는 정책 유연성을 보이고 있으며 중앙정부와 지방정부의 협조도 원활히 이루어지고 있다. 이러한 점은 우리도 본받아야 할 점이다. 이와 더불어 대부분의 캐나다 농업지원 정책에는 농민에게도 일정부분 부담을 부과하고 있다. 이러한 정책은 농민의 도덕적 해이를 방지하고 일반국민들에게도 지지를 받을 수 있는 정책이므로 우리나라도 현재 일정부분 도입하고 있는 이러한 농민부담을 향후 점진적으로 증대시켜 나가야 할 것이다.
한편, 캐나다의 차기 협상에 관한 제안서의 내용을 살펴보면 농산물 수출국의 입장을 대변하고 있으며 미국의 제안서와 유사한 측면이 많아 위에서 언급한 미국에 있어서의 시사점과 별다른 차이점을 찾아내기는 어렵다. 우리나라의 입장에서 캐나다는 차기 협상에서 미국과 더불어 가장 상대하기 어려운 국가로 예상된다.
EU는 주요 농산물 수입국이면서 수출국으로 다양한 농업정책을 설정, 시행해오고 있다. 또한 미국과 더불어 WTO 농업협상에서 주도적인 역할을 하 고 있다.
EU의 경우 블루 박스 조치의 유지가 농업정책의 틀을 유지하는 수단으로서 중요하다. 블루 박스 조치(보상 직접지불)는 원태 1992년 개혁 때 1993년 96년에만 적용하는 것으로 계획됐으나, 지금까지 이어지고 있으며 경종 및 쇠고기 생산농가뿐만 아니라 2005년부터는 낙농 생산자까지 확대될 예경이 다. 이에 따라 블루 박스는 농업예산(EAGGF) 보증부문 (Guarantee)에서 차지하는 그 비중을 늘리면서, 가격보조와 수출보조를 대체하는 주요 국내보조 수단이 되고 있다.
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